El mayor desafío de la política de pensiones al que se enfrentan en la actualidad la mayoría de los países de América Latina y el Caribe (ALC) es la baja cobertura de los sistemas de pensiones, tanto en términos de proporción de trabajadores que participan en los sistemas de pensiones como la proporción de personas mayores que reciben algún tipo de pensión. Por lo tanto, los esfuerzos por cerrar la brecha en términos de cobertura, por ejemplo, a través de las pensiones no contributivas, están en el centro del debate sobre la política de pensiones en la región. Sin embargo, estas políticas podrían plantear desafíos fiscales significativos en las próximas décadas debido a que la población envejece.
LA OCDE, El Banco Mundial y el BID han publicado el documento «Un panorama de las Pensiones en América Latina y el Caribe». La publicación destaca la baja participación de los trabajadores que realiza aportaciones, la repercusión del tipo de empleo, el hecho de que una gran parte de las personas mayores en ALC tendrá que recurrir a otras fuentes de ingresos diferentes a las pensiones contributivas y que el papel de las pensiones sociales se está expandiendo.
La cobertura activa, es decir, la proporción de trabajadores aportando a sistemas de pensiones obligatorios,es baja en los países de la zona. En promedio, en la región sólo el 45% de los trabajadores está contribuyendo o está afiliado a un plan de pensiones, un porcentaje que no ha cambiado mucho en la última década, a pesar de las reformas estructurales de los sistemas de pensiones. Sin embargo, algunos países sí han logrado ampliar la proporción de personas de 65 años o más que reciben una pensión para la vejez, en su mayoría pensiones no contributivas y regímenes especiales de cuentas propias. El bajo nivel de aportes a los sistemas de pensiones está relacionado con una serie de características socio-económicas, en particular con la educación, el género y el nivel de ingresos. El nivel de educación tiene un impacto significativo puesto que los trabajadores más educados tienen más probabilidades de contribuir a los sistemas de pensiones que los trabajadores con un nivel educativo menor.
La dimensión de género también es importante dado que la tasa media de participación de las mujeres en la fuerza laboral en ALC es del 56% en comparación con el 83% para los hombres. La brecha de género varía desde el 20% en Bolivia, Chile, Jamaica y Uruguay hasta el 40% en Guatemala, Honduras y México. Por último, las diferencias de ingresos entre los hogares tienen asimismo un importante impacto. Los trabajadores en el quintil más alto de la distribución de los ingresos tienen porcentajes relativamente altos de contribución, mientras que los trabajadores de bajos ingresos escasamente contribuyen a los sistemas previsionales. Sólo del 20 al 40% de los trabajadores de ingresos medios contribuyen a una pensión, lo cual les hace particularmente vulnerables a los riesgos de pobreza en la vejez.
Un factor determinante de la cobertura de pensiones en América Latina y Caribe es el tipo de empleo. En promedio, el 64% de los trabajadores asalariados contribuye a un plan de pensiones, mientras que sólo lo hacen 17 de cada 100 trabajadores por cuenta propia. El tamaño de la empresa también es importante. En las grandes empresas con más de 50 trabajadores, el 71% de los trabajadores contribuyen, en comparación con el 51% en las empresas medianas (de 6 a 50 empleados) y el 24% en las pequeñas (menos de seis).
Las transiciones frecuentes entre formalidad, informalidad e inactividad generan brechas de contribución significativas en las carreras de los trabajadores en la zona, lo que puede poner en riesgo la adecuación de los futuros ingresos de jubilación. En casi todos los sistemas, los historiales incompletos de cotización dan lugar a derechos de pensión más bajos, o incluso a la inelegibilidad, lo que significa que tanto el tamaño de estas brechas de cotización como su distribución en el tiempo deben ser analizados.
Una gran parte de las personas mayores en América Latina y Caribe tendrá que recurrir a otras fuentes de ingresos diferentes a las pensiones contributivas, como los ingresos provenientes del trabajo, activos inmobiliarios, las transferencias, las pensiones sociales y el apoyo familiar. La estructura de los hogares, un factor importante para el bienestar de las personas mayores, muestra que las personas más pobres de mayor edad tienen más probabilidades de estar viviendo con un miembro de su familia. La mayoría de los ancianos en situación de pobreza de la región viven en hogares multi-generacionales, lo que indica que su bienestar está estrechamente relacionado con el de su familia. Las tendencias a largo plazo de una urbanización creciente y la disminución de la fecundidad probablemente debilitarán estos lazos en el futuro y facilitarán el acceso al sistema formal de pensiones.
El papel de las pensiones sociales se está expandiendo y, en algunos países estas ya constituyen un elemento importante del sistema de pensiones. Estos programas han tomado varias formas con diferentes resultados entre los países. En términos de cobertura y generosidad relativa, las pensiones sociales son más importantes en Guyana y Bolivia, seguidas por Venezuela y Brasil.
En resumen, es necesario adoptar un enfoque de dos vías con el fin de afrontar la brecha de cobertura. Por un lado, es importante aumentar la participación formal del mercado de trabajo, especialmente para las mujeres, para que la gente pueda construir sus propios derechos a una pensión. En la medida de lo posible, los trabajadores deben afiliarse en los sistemas contributivos para impulsar el ahorro en pensiones y garantizar la adecuación de las pensiones. Al mismo tiempo, el papel de las pensiones no contributivas (o sociales) está aumentando en toda la región y puede representar una herramienta fundamental para mejorar la situación económica y el bienestar de las personas mayores. Estos programas deben ser evaluados tanto desde la perspectiva de la adecuación y la sostenibilidad financiera, como desde la forma en que interactuarán con los otros elementos del sistema de protección social, incluyendo la asistencia social y las pensiones contributivas.
OECD (2014), «Executive summary», in OECD/IDB/The World Bank, Pensions at a Glance: Latin America and the Caribbean, OECD Publishing, Paris. Link al resumen.
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